——《中华人民共和国水土保持法》[28]第57条规定：违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳。

但是，任何行为在性质上都具有多维性。[26]如《中华人民共和国道路交通安全法》第109条和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第60条均延用了这一意义上的加处罚款。

逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。而人民法院实施的执行罚，则不适用行政复议和行政诉讼，只适用民事诉讼中的执行异议程序。行政强制执行符合具体行政行为的两大特征，即就特定的事、针对特定的人。[17] 但是，加处罚款在法律文本和实务操作中不易与作为行政处罚的罚款相区别，同时也不易与同属于间接强制执行方式的征收滞纳金相区分。我们面临着两难选择：这类罚款如果列入行政处罚，似乎又有执行性。

二是比例，即以原基数需要相乘的比例。[29]2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2010年10月28日中华人民共和国主席令第35号公布，自2011年7月1日起施行。[15] 金自宁：《技术风险的制度回应——对当前转基因之争的一个评论》，《绿叶》2013年第12期。

正如多数经验材料已经验证的，对很多行政机关而言，科学数据和结论只是一个掩饰，用于掩盖其基于其他理由作出政策决定的一块遮羞布。学者将此类规则称为停止规则（stopping rules）。尽管评审者可能是来自各科学领域的专家，但在特定的管制领域，其可能是陌生的，因此可能误解某些重要细节。于是有人质疑：58人组成的负责发放转基因安全证书的国家农业转基因生物安全委员会中，三分之二是转基因科学家，里面涉及的多人是正在申请专利和申请通过这，环保和食品安全方面的成员非常少，只有几个人。

管制同行评审最好被理解为一种合作程序，在此程序中，经受不同学术训练的专家能够经过与行政官员长时间的讨论，在提议的规则发布之前，预见甚至降低风险评估或条例中其他论断中的不足，进而使后续由利益相关方和政府三个分支的官员的审查更具针对性（sharpening）。[42]（2）评审专家通常只会指出管制决定所依赖的科学数据存在的缺陷和不足，包括可能存在的不确定性因素，但评审专家本身并不具备充分的时间、资源来展开同类研究，因此管制同行评审的作用，通常是解构性的，而非建构性的。

[21] 邓清波：《转基因安全否不能仅凭专家观点》，《北方新报》2013年9月4日。而科学研究是不断变化和发展的，但管制机关必须在特定时间点作出管制决定。这主要体现为转基因安全管理中的安全评价问题。一类是科学性质的问题。

[19] 三、安全评价与管理中的科学与政策 2015年中央一号文件再次聚焦三农问题，并首次提出加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及。[3]法学视角的欠缺，使得关于转基因作物安全评价争议，经常陷入无意义的口舌之争，难以进入规范化的制度平台，并成为管制决策理性化的程序基础。[7] 根据《管理条例》和《评价办法》，农业转基因生物安全评价程序主要包括如下要点：（1）安全评价主体为农业部依据《安全条例》第九条设立的农业转基因生物安全委员会。（3）如果管制同行评审的主要价值和目的在于打破科学迷信，明确科学与政策之间的界限，那么任务说明书应当更加清楚地阐明这一点。

但是，转基因政策困局的破解，绝非仅仅是科学普及所能化解，其根源仍在于转基因安全评价的可靠性，以及转基因政策中的科学因素与政策因素的剥离。（2）管制同行评审所针对的问题，对于政策应当具有直接的影响力，但是应当避免由评审专家来做出实际的政策建议。

为此，无论在传统的科学同行评审中，还是在一般的专家咨询中，有效的利益冲突预防和处理机制都是确保专家中立性的重要制度保障。要化解这一冲突，需要将转基因安全管理中两类不同性质的问题予以区分。

（三）评审议题的科学性质 在行政管制中引入同行评审，主要旨在对行政管制中科学知识的运用进行客观评价，防止行政机关滥用科学知识。但对于该机构的安全评价意见，申请人、利益相关人或相关专家、科研机构对其安全评价不服，能否通过何种途径和程序提出，立法都未作规定。因此，同行评审报告不应直接评估管制决定是否与科学信息一致，而只是对可得的科学进行归类，而让公众、律师和法院来决定其是否足以证明某项政策是正当的。在此过程中，同行评审的引入，有助于打破行政机关对于专业知识的垄断，将作为管制决定基础的科学依据和管制决定本身剥离开来。转基因生物对于人类、动植物、微生物和生态环境究竟会产生怎样的影响？这种安全评价主要具有科学的性质，应当由农业、环境、卫生等相关领域的专家根据现代科学技术的发展来进行严格判断。正如农业安全评价委员会官员在接受采访时多次提及的，转基因安全问题本质上还是一个科学问题。

[17] 3．异议机制的欠缺 《管理条例》和《评价办法》都只是确立了农业转基因生物安全委员会来负责具体农业转基因生物的安全评价。[12] 参见《农业转基因生物安全管理条例》第17条之规定。

然而，这并未削减专家和公众对于转基因作物安全性的担忧。[18]然而，现行立法并未确立对于安全评审意见的异议机制，使得此类质疑难以通过制度管道，对相关管制过程产生规范性的影响。

如果评审专家与被评审事项存在利益关联，则评审专家的中立性可能会受到怀疑。[26] 基于同行评审在现代行政管制过程中的重要地位，学者们将此种同行评审概括为管制同行评审或行政同行评审。

（1）安全评价合格是转基因生物安全证书发放的前提。合理地设计问题对于澄清科学在复杂的政策决定中的地位具有重要作用。这表明在此类涉及食品安全的争议中，合法律性并非相关行政决策正当性的充分要件，甚至非核心要件。透过法学视角，能够发现转基因生物安全评价的制度设计，既未能确保科学领域质量保证的基本规范，亦未能遵循行政法治的基本原则。

[1]此前61名院士联名上书，呼吁国家支持转基因作物产业化，也未得到农业部门的任何回应。按照《中华人民共和国种子法》的要求，转基因作物还需要取得品种审定证书，生产许可证和经营许可证，才能进入商业化种植。

[16] 刘鉴强：《转基因稻米与13亿人主粮利益悬疑》，《南方周末》2004年12月9日A4版。这主要包括：①专业上的无可替代。

明确要求评审专家揭示管制过程中的政策判断，会妨碍他们提出自己的专业意见，而代之以他们自己的政策意见。[8] 《农业转基因生物安全评价管理办法》第17条规定：从事农业转基因生物试验和进口的单位以及从事农业转基因生物生产和加工的单位和个人，在向农业转基因生物安全管理办公室提出安全评价报告或申请前应当完成下列手续：（一）报告或申请单位和报告或申请人对所从事的转基因生物工作进行安全性评价，并填写报告书或申报书。

（四）明确停止规则（stopping rules） 管制同行评审的目标在于评价管制决定所依据的科学信息是否可靠。我们可以要求评审专家来对特定管制决定的科学支撑程度进行评估，明确可得数据与管制决定的弱相关性，甚至相关数据存在不足。（6）管制同行评审的专家意见，并非完美无缺，仍可能遭致各种批评。但是何谓有利害关系，通过何种程序进行回避，该法都未做进一步规定。

在此意义上，管制同行评审不能取代现代行政程序中的公众参与和司法审查。（3）管制科学的标准和科学研究的标准存在较大差异。

对于将哪些管制决定纳入同行评审范围，主要涉及的是政策选择问题，其主要取决于立法者欲在多大程度上对管制机关的知识运用进行监督。[17] 蒋高明、虞晓凡：《转基因作物的生态风险》，《绿叶》2013年第12期。

Sheila Jasanoff教授将这一运动描述为：创造了政府的第五部门，因为其在传统的决策体制之外引入了在政治上不负责任的外部专家。在这一问题上，存在两种截然对立的观点。

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